原無疆界知識系列座談會 2021年春季:原住民族傳統領域:固有主權、傳統知識、生態智慧

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Published on: 2021/04/27

原無疆界知識系列座談會 2021年春季號第一場

原住民族傳統領域:固有主權、傳統知識、生態智慧

時間|110年4月7日(三) 10:20-12:00

地點|國立臺灣師範大學文學院樸401室

主持人|汪明輝  (國立臺灣師範大學地理學系副教授)

主講人|官大偉 (國立政治大學民族學系教授)

文/布朗

content-2-1由國立臺灣師範大學原住民族研究發展中心辦理的「原無疆界知識系列座談會」,2021年春季號第一場次邀請國立政治大學民族學系官大偉教授(下稱官老師)以「原住民族傳統領域:固有主權、傳統知識、生態智慧」為題,從爭取臺灣原住民族土地權爭議的起源、過程、意義,以及臺灣多年努力的經驗進行分享。

前言

官老師以三個故事作為今日講題的發想。其一,日據時期被培養的兩位原住民知識分子──林瑞昌(Losing Watan)、高一生(Uongu Yatauyogana)到戰後仍是政府攏絡的政治菁英,他們抱持高山族自治、土地歸還、建設現代化山地鄉等願景,尤其Losing Watan曾撰〈臺北縣海山區山峽鎮大豹社原社復歸陳情書〉提及其祖先居住大豹溪一帶在日據時期被奪取,更直言「既已光復,吾等亦應沐浴光復故鄉之喜,相信此乃明白之理。否則,光復於祖國之喜何在」,兩位最終因思想不見容於當時威權體制而犧牲。其二,Sabi Batu的碩士論文《香菇衝突 : 泰雅族尖石後山部落在林務局治理下的歷史反思》(2019)撰寫背景為民國50至70年間,泰雅族人與林務局間的衝突。種香菇是當時部落的全民運動,但在山林種植香菇的過程,族人與林務局人員時常發生衝突。兩者長期積怨下,身為蛙人的泰雅族人Komin Tana(漢名邱家榮)因家中菇園遭破壞而向巡山員理論,意外失手將其殺害,最後Komin在山區躲藏一年多後,終遭圍剿槍殺。其三,官老師曾與國際學生前往鎮西堡踏查,耆老介紹某棵樹時憶及幾年前鎮西堡檜木林大火。當時登山的學生因雨躲在大樹中,升起的火堆使得檜木燃燒導致火災,幸虧當時鎮西堡獵人經過,並立刻回部落帶著族人與工具滅火,否則後果不堪設想。

前兩則事件彰顯出歷史的悲劇結構,日本殖民政府統治為方便掠奪,將臺灣99%的山林收歸國有,但遭殖民政府掠奪的土地,臺灣光復後卻未解除並歸還,直至今日。第三則事件,當時的火災若等到巡山員巡邏才發現勢必為時已晚,而族人即居住於此,若可適度使用森林資源並賦予管理的責任,是否可能是過去悲劇結構的解決之道?原住民族與土地的相處模式與政府的管理模式相當不同,前者往往細緻得多。以蘭嶼達悟族的人地關係為例,各種自然資源如山、海、田,皆涉及個人、家族、部落不同層次複雜關係;也因其對土地管理的特殊性,儘管民國55年蘭嶼大部分土地已登記為保留地,至今仍有90%以上的保留地未登記私有,原因就是粗糙、塊狀的土地管理制度並不符合達悟族傳統精細的土地利用。以此三則故事思考今日講題的重點──傳統領域的當代治理如何援引原住民族土地知識與規範,進而落實政治主體、經濟管理及生態文化三方的利益。

原住民族土地權的意義

2016年8月蔡英文總統向臺灣原住民道歉,彰顯的是20世紀中以來墾殖國家(settler country)面對的課題。

一塊原本有人生活的土地,因大批移民者到來並建立以其為主體的國家,如澳洲、紐西蘭、美國等,必須面對當地原住民與土地的關係在國家所建立的秩序中受到傷害,處理歷史的傷痛並追求正義的回復。透過象徵性的元首道歉、制度面的調整如共管、土地歸還等,或者其它更細緻的合作。原住民族固有主權(inherent sovereignty),在聯合國政治論壇所談概念為「即使原住民族現今在國家主權統治之下,但其和土地之間的特殊關係仍然存在,未因主權國家的出現而被消滅,基於先佔和民族自決的原則,原住民族在國家之中應擁有自治以及在其土地上之安全生存、財產保障、按文化慣習進行使用,以及決定發展方式等權利」[1],主權分享具體而言即為「自治」,即原住民族文化所形成的自我管理與國家制度兩者間銜接配合而形成多元文化的治理。

臺灣經驗

國際趨勢之下,臺灣的經驗為何?1980年代至1990年代間三次的還我土地運動,各族族人聯手走上臺北街頭示威遊行,訴求「為求生存,還我土地」,其中,第三次運動提出國家與原住民間的關係應全面被檢視與調整。終於,2005年發布《原住民族基本法》(以下稱原基法)中政府承認原住民族的土地權利,並於第20條明訂「原住民保留地」、第21條明訂「傳統領域土地」。原住民保留地因遺留自日據時期範圍較清晰,但有些邊界仍須反省;目前所談轉型正義也有部分討論保留地邊界在戰後政權轉移過程中流失的情況。此外,原住民保留地自1966年開始,私有化政策至今仍在持續。相對而言,傳統領域的範圍較無明確界定(從國家角度),權利的型態目前僅非營利的自然資源使用以及共管的部分,具體而言,有關傳統領域的權利與法制確有連結的是「諮商同意」。

傳統領域的調查,2002年以前由個別學者或文史工作者進行零星的調查;2002年至2006年由政府主導全國性調查(以部落為單位);2007年至2009年由政府主導後續調查計畫(以族群為單位);2009年至2012年由政府主導成果展示與培力計畫;2012年至今,由過去階段孕育出的相關研究者進行,調查內容亦隨部落自主性提高逐漸深化且多元。經歷10多年的傳統領域調查,原住民族土地文化的內涵逐漸浮現。

法制方面,2005年《原基法》立法之前,《森林法》修法已明訂「原住民得在原住民族地區依法從事下列非營利行為:(一)獵捕生動物。(二)採集野生植物及菌類。(三)採取礦物、土石。(四)利用水資源。前項各款,以傳統文化、祭儀或自用為限。」。可見當時林務局已開始反思禁獵與原住民傳統狩獵文化的實踐問題,並於2004年委託國立臺灣師範大學王穎教授辦理「丹大地區野生動物狩獵規範草案研擬及試辦計畫」,該實驗性計畫目的為觀察原住民族狩獵文化與當代資源管理是否可能結合。此計畫是現今登記制度的前身,但事先登記的模式讓族人怨聲載道(族人上山前不會預設狩獵何種動物、狩獵幾隻,甚至對某些族群而言說出來是禁忌!)。現今生態保育透過物種數量控制以維持平衡的作法,與原住民狩獵習慣如何配合? 裴家騏教授與魯凱族人在其傳統領域所做研究就相當重要,其研究顯示:「魯凱族獵區的配置為散佈式的分佈模式,獵人只在固定的地區、使用固定的路徑進行狩獵的活動,且同一村落間獵區的分佈相當集中。在面積廣大的國有林班地中,許多地區是獵人傳統就不利用的地區,如大小鬼湖附近,甚至在個人的獵區當中,有某些區域因為種種的因素(例如:可及性低、動物量低、禁忌…等),獵人也不會利用」[2]。因此,魯凱族是透過地景不同所形成的空間配置來管理,而非預先告知種類、數量的方式。此外,官老師的學生邱夢萍著碩士論文《食慾.食域:霧鹿布農人當代飲食經驗再現的空間》亦彰顯臺灣原住民族知識與社會組織,以及當代管理制度的配合經驗。

在這些努力之下,林務局啟動「野生動物資源的調查與監測」,該計畫的新變革包含:事先申請改為事後報備、學術單位中介協助物種及數量監測、部落發展自主管理組織及公約。爾後更有進一步發展,2019年林務局嘉義林區管理處、嘉義縣政府及鄒族,於觸口自然教育中心簽訂鄒族狩獵自主管理合作意向書。至今,國家制度與原住民自主治理間是否能夠平衡,仍有許多挑戰。

劃設辦法的爭議與思考

2015年12月《原基法》修法前,傳統領域的範圍不清經常導致原住民與公部門產生爭議,如卡大地布部落與臺東市公所、伊達邵與日月潭國家風景區管理處。2015年12月16日《原基法》修法將第21條修正為「政府或私人於原住民族土地『或部落及其周邊一定範圍內之公有土地』從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮詢並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益」,並授權原住民族委員會另定原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地的劃設、諮商及取得原住民族或部落之同意或參與方式、受限制所生之損失之補償辦法。2017年,原民會公告《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》定義傳統領域土地為「經依本辦法所定程序劃定之原住民族傳統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區或墾耕或其它依原住民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範圍之公有土地。」。其中,傳統領域是否包含私有土地引起極大爭議,有人認為若包含私人土地將損害個人財產權;但公有與私有的狀態,是現代國家地權制度下所區分的產權類型,甚至可能是包含不正義取得過程而產生的結果。此外,《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》已將小規模土地自用排除在需取得同意範圍之外,若此因為以侵犯個人財產權為表面理由,實質則是為財團開發護航。

以大豹社土地流失為例,日據時期日本總督府隘勇線推進佔領大豹社,1923年三井株式會社在此地成立當時東亞最大的茶廠──大豹茶廠。1946年中華民國政府成立國營事業單位由台灣農林股份有限公司(下稱台灣農林公司)接收三井株式會社資產,將大豹茶廠改名為海山茶廠;隔年6月Losing Watan提出〈臺北縣海山區山峽鎮大豹社原社復歸陳情書〉,同年11月臺灣省政府公告「經前臺灣總督府依據土地調查及林野清理之結果歸公有之土地概不歸還」,可見政府原就無意將土地歸還原住民,該土地於1997年由台灣農林公司出售予「大板根育樂事業股份有限公司」。官老師認為,過程中最不合理之處在於日據時期佔領泰雅族土地,遭掠奪的族人並未獲得補償,殖民政府離開後也未獲得不正義的回復,至今仍是歷史上未處理之事。

當今政府接收前殖民政府掠奪來的土地,應如何處理這塊歷史上的不正義?是全臺灣人都應該面對的議題。於此,官老師提出幾點解決爭議的關鍵:一、釐清個人利益和公共利益的關係:個人利益與公共利益的釐清,以紐西蘭《資源管理法》為例,白人牧場主人(土地所有權人),若確認其部分土地為毛利人的祖靈聖地,牧場主人若有意開發利用須經毛利人同意(在合理範圍內尊重毛利人意見)。目前,原住民族傳統領域諮商同意的權限如何界定符合合理的社會義務,是目前待釐清的關鍵。二、釐清原住民族土地權的集體權意涵:原住民族土地權包含個人權與集體權,其個別型態包含收益、使用、處分、所有,當中有不同的比例混雜。 二、三、創造原住民族土地權多元型態的可能:以達悟族為例,涼亭是達悟人傳統生活中相當重要的存在,在蘭嶼經常能看見老人長時間歇坐於涼亭看海,觀察海的變化以決定當天是否下海。但由於經濟變化,靠海處開始出現較高樓層做為民宿、咖啡廳使用,高樓影響後方涼亭視線,等同於影響達悟族人海洋文化的實踐。因此,達悟族人是否有權決定住宅使用與商業使用的區域,以及住宅樓高及容積率等的限制,以維護蘭嶼地景符合其海洋文化的需求?若肯定達悟族人的權利,即為集體使用權的展現。

現行土地相關的國家制度如何與原住民族傳統領域知識體系相輔相成?無論是空間規劃體系、土地管理體系、資源利用體系、文資保存體系,在涉及原住民族相關的業務推行皆遭遇不同的問題,而原住民族傳統領域知識經常可以銜接或補足國家制度在原住民族事務推行上所遭遇的障礙與不足。如2016年《國土計畫法》通過,其中設置部分原住民族權利的機制:全國國土計畫分區土地使用管制、特定區域計畫涉及原住民族土地者,內容需由中央機關會同原民會擬定(依據《原基法》第21條);海洋資源地區的劃設需考量原住民族傳統使用;國土復育促進地區的劃定機關應邀請原住民族部落參與計畫之擬定、執行與管理。在此之前,2014年鎮西堡與財團法人臺灣大學建築與城鄉研究發展基金會已合作擬出特定區域計畫,該計畫有別於過去非都市土地分區用地的編地模式,而是以部落各方面的實際需求規劃出更細緻的土地利用與管理模式,內政部在2019年公布此全國首例的原住民族特定區域計畫──「原住民族特定區域計畫─泰雅族鎮西堡及斯馬庫斯部落案」。

這是一個漫長的歷程,未來仍須持續努力的方向包含:原住民族社會內部的自我與相互培力,各部落間的經驗交流;檢視不同殖民階段與不同區域的影響,因應不同經驗以設計不同的解方;持續進行與墾殖者後代的對話。這些努力並非是只為了2%原住民族的需求,而是促進全臺灣100%的人民在政治和解、經濟管理及生態多元的整體利益,因此尋求最適當的制度安排及更強大的社會支持,是不斷努力的方向。20世紀中葉後,新的治理試圖讓原住民族土地利用的知識與國家政策及制度對話、參與,安排具文化敏感度的制度並將其落實至生活層面,需要跨領域的努力。同時,官老師希望各位來自不同學科的同學,未來或許皆有機會以個人專業參與,共同讓臺灣社會往更多元文化的方向邁進。

[1] 官大偉,〈原住民族土地權的挑戰:從一個當代保留地交易的區域研究談起〉附註3,《考古人類學刊》,第80期,2014。

[2] 裴家騏,〈在地參與、自然保育及永續利用〉,《2008全球原住民文化會議》。

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