第三屆原住民族土地政策與環境規劃論壇:返思原住民保留地

by ann
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Published on: 2020/12/29

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時間|109年11月13日

地點|國立政治大學綜合院館5樓國際會議廳

文/EN、布朗

109年11月13日於國立政治大學〈下稱政大〉辦理「第三屆原住民族土地政策與環境規劃論壇」,由教育部、原住民族委員會,結合政大民族學系與地政學系共同籌辦,邀集國內多位研究原住民族土地的專家學者。本屆論壇以「返思『原住民保留地』」為題,由專家學者帶領與會者依序從保留地歷史回顧、重要措施、流失危機、發展願景、法制建構等子題,進行討論及省思,重返對於原住民保留地的關注、建構原住民土地的未來。此次論壇開場邀請政大郭明政校長、政大地政學系系主任孫振義以及民族學系系主任王雅萍致詞。

【專題演講】保留地研究的回顧與展望

主持人|孫大川(監察院 前副院長)
引言人|顏愛靜(國立政治大學地政學系 教授)

顏老師首先說明其保留地的研究開端為1996年日本學者中村勝的一篇文章〈廢除保留地政策 歸還原住民土地〉,其內容提及日本殖民政府,採取所謂的保留地政策,徹底剝奪原住民代代相傳的土地資源。其目的為利日本資本開發樟腦、伐木業,故強制原住民集體遷村至平地,推行水田定耕改變其傳統生活型態,然卻出現族人土地持有不均,私下買賣保留地的現象,使原住民陷入貧困危機,故主張廢除保留地制度。文章內容引人省思,開啟顏老師對原住民保留地的研究。

再從地權與地用觀點簡述其保留地研究,列舉當代原住民保留地的各式問題,例如:保留地相關規範之法律位階過低;保留地公告地值不高,而導致原住民族取得融資困難;保留地估價合理性不足,未能呈現多面價值等。保留地研究應從總體制度走向個案調查,以保留地、傳統領域為中心,走向跨領域研究,進行綜合性議題的研究。

【場次一】歷史回顧:從蕃人所要地到原住民保留地

主持人|賴宗裕(國立政治大學 教務長)

「清新空氣任君取,境地優雅是仙居」任誰取?任誰居?

引言人|吳秦雯(國立政治大學法律學系 副教授)

吳老師以「清境農場」為例,探討國民政府來台初期,土地的轉移狀況。清境農場土地分三部分:霧社牧場、見晴梨園、濁水溪事業區國有36林班地。其中部分曾為賽德克族土地,日治時期的高砂族保留地,而日治時代的蕃人所要地,本應全數轉為原住民保留地,但退輔會卻將此塊區域認定為「山胞濫墾地」,註銷該區域地號及占有人姓名、並將土地主管改為退輔會,也因此造成該區域內世居的原住民族人土地權益遭受不正義的剝奪。原住民族土地流失歷程當中的始末與不正義,需要調查更多文件、證據等,以發掘、探究、重述、重建「真實」,並以此相關資料作為可能之補償法治建構基礎。

番人所要地到保留地─德基水庫案例

引言人|瓦歷斯.貝林(台灣原住民同舟協會 理事長)

瓦歷斯.貝林理事長針對蕃人所要地與原住民保留地在劃分上的差異,進行說明。「番人所要地」形成自1925年起,日本總督府針對番地山林,施行地籍整理事業,此即「森林計畫事業」。

森林計畫事業的空間分類為:
1、要存置林野。
2、不要存置林野。
3、準要存置林野〈又稱「番人所要地」、「高砂保留地」,為原生活空間之1/10〉。

蕃人所要地與原住民保留地劃分上主要的不同在於,日本人較了解原住民慣俗,劃分時主要以部落為中心加上周邊擴大的土地,而非以個人來分割,並且知悉原住民對於土地為使用概念,而非財產。然而,國民政府來臺後,山地保留地的政策於民國37年完成,雖依法應把當時所有的圖資完全變成山地保留地,但許多土地皆被有利人士劃分以及登記使用。劃分時也是先訂定範圍再行測量,於程序上亦有許多不合理之處。

歷史回顧:從蕃人所要地到原住民保留地

引言人|傅琪貽(國立政治大學民族系 教授)

傅老師帶領與會者從日治時期回顧蕃人所要地的形成與目的,以及對之後國民政府劃分保留地的影響。
日治時期,原住民居住之地區被收歸國有,再從中撥出一部分土地供給原住民耕作使用,稱為「蕃人所要地」,其為原住民保留地的基礎。而「蕃人所要地調查」,主要建立在森林計畫事業「區分調查」的基礎上,以「準要存置林野」為首要調查對象而展開。蕃人所要地調查部分,包括蕃人所要地分配、農耕適地、畜牧及其他產業適地、氣象、衛生等項目。蕃人開發計畫的成果,也成為國民政府進行保留地劃分的基礎。

回應人|李文良(國立臺灣大學歷史學系 教授)

李教授提及,本場次由於引言人學科及身份的不同,帶領與會者看見不同的觀點與歷史脈絡,並認為這不僅是法律學與政策史的問題,亦為歷史學的問題。

【場次二】重要措施:原住民保留地增劃編及其難題

主持人|汪明輝(國立臺灣師範大學地理學系 副教授)

評原住民保留地增劃編措施

引言人|戴秀雄(國立政治大學地政學系 助理教授)

戴老師指出原住民保留地增劃編政策的問題,依序就法源依據、主體、構成要件與法效進行檢視與分析,其有下列各點:

1、增劃編措施欠缺合法性基礎。

2、增劃編現行機制欠缺由集體〈如部落〉作為主體之設計,又偏重於由個人提出申請,忽略部落集體空間需求的考量,難以達到完整化與擴充集體生活空間之政策目的。

3、原保地增劃編是否應移轉予原民會,或是經由該管目的事業主管機關同意的制度設計問題。

4、增劃編的法效由其要件而來,原僅限於將一筆非原保地之土地增劃編為原保地,與該土地是否後續賦予特定族人所有權原為二事,不宜混用。

原保地增劃編應回歸其本質,從人文社會、部落傳統慣習等來看「合理生活空間」究竟為何,制度性的功能不應落入個人權利,而應重新思考原保地制度的核心價值。

補辦增劃編原住民保留地

引言人|葉仁傑(原住民族委員會土地管理處規劃科 專員)

葉專員簡述補辦增劃編原住民保留地計畫歷程及現行程序規定,並透過自身辦理增劃編之業務經驗,點出族人補辦增劃編原住民保留地困難之處。

補辦增劃編原住民保留地之政策目的主要為保障原住民生計,解決居住用地不足問題。其中補辦增編原住民保留地為原住民使用公有土地增編為原住民保留地〈農業使用〉,以及原住民族地區平地鄉原住民宗教團體使用公有土地增編原住民保留地〈宗教建築使用〉;而補辦劃編原住民保留地則為原住民取得原居住使用公有土地權利。

增劃編之構成要件有:

1、申請人:

  • 原住民。
  • 平地鄉原住民宗教團體。

2、民國77年2月1日前,使用其祖先〈原住民族〉遺留。
3、繼續使用迄今〈現況、會勘〉。
4、公有土地〈不區分公用、非公用〉。

葉專員點出自96年迄今,歷經12年實務上補辦增劃編原住民保留地,遭遇之困難:

1、使用事實不易釐清,致無法辦理後續程序。

2、土地待分割情形案件多。因須辦理複勘確認使用面積,且地所分割測量人力不足,以及申請人常無法配合會勘,致使分割案件難以消化。

3、早年行政效率不加,致案件積壓需處理新舊案件量多。

4、政策目的與申請案件需要族人舉證的關聯性。

5、族人舉證經公所審查確認符合要件,會商公有土地管理機關表示意見是否仍須就構成要件審查〈公益性如何平衡〉?

原住民保留地增劃編及其難題

引言人|蔡中涵(前立法委員)

平地原住民爭取增劃編保留地過程相當不順利,平地原住民生活的土地,大多位於國有財產署、行政院農業委員會林務局、河川局、退輔會農場、交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處等政府單位,從居住、田地、漁獵等皆遭受許多限制。其中諸多取得增劃編原保地的族人,時常因為金錢抵押的關係,使得土地遭到高額抵押;而所有權狀變更為漢人,失去許多原保地,例如早期的農場、財團建蓋的民宿等,該土地或許已無法爭取回,但如何守住目前擁有的土地,才是現今須思考的課題。

最後蔡老師提出原住民族土地開發利用的問題,應設置原住民族土地管理開發局,透過此一專職單位統籌族人意見、為族人把關土地管理、開發及利用,讓土地「活起來」。

回應人|李宜澤(國立東華大學族群關係與文化學系 助理教授)

李老師指出,如何面對矛盾、又如何看待契機,在法令上需要重新思考,應將文化信託運用於土地管理,而不是落入個人化的私有財產觀念。法制應融入多元文化的觀念、創造出肯認原住民族文化中集體權的新制度。

 

【場次三】流失危機:原住民保留地的非法轉租

主持人|白仁德(國立政治大學社會科學學院 副院長)

 

流失危機:原住民保留地的非法轉租、轉讓

引言人|楊志航(楊志航法律事務所 律師)

來自苗栗縣泰安鄉泰雅族的楊志航律師,自民國80年取得律師資格,便持續關注原住民保留地非法專租、轉讓的議題至今。楊律師提及,原住民保留地非法專租、轉讓的問題於民國37年公布〈臺灣省各縣山地保留地管理辦法〉時即已產生。資本主義的入侵,造成原住民因為各種千奇百怪的理由(一瓶米酒、一包菸等)將土地實際使用權轉讓漢人,現今臺中市梨山、谷關地區,百分之80至90以上的土地已非原住民所有,但土地仍是原住民的名字。當原住民的第二代發現過去父祖輩於經濟弱勢情況下,以極小的代價轉讓土地,質疑過去「轉讓、轉租」的不平等並爭取權益。但法院長久以來對於原住民與漢人間的土地買賣、轉讓、轉租的見解十分歧異,大致可分為無效説、非屬強制或禁止規定說、非屬無效說、區分說。楊律師認為這是由於法官、律師對保留地歷史仍不了解,加上法律未健全的結果。基於此,應回到根本思考:為什麼原住民即便努力工作,仍守不住土地?過去政府對原住民土地,是否欠缺利用引導與周邊法制未完備,導致原住民土地流失的結果?

簡析原住民保留地非法轉租轉讓之法律問題

引言人|林秉嶔(財團法人法律扶助基金會 律師)

原住民保留地非法轉租、轉讓的問題時有所聞,但實際付諸訴訟的案件數卻不如預期多,主要原因是我國無強制公開買賣或租賃制度,私人間爭議僅在發生訴訟時才浮上檯面,因此非法轉租、轉讓的實際交易數量難以推估。由此,林秉嶔律師開始思考:

「『原住民保留地非法轉租、轉讓』真的有爭議嗎?是誰的爭議」

「原住民保留地非法轉租、轉讓有哪些類型?這些類型都非法嗎?」

原住民取得他項權利,包含設定典權、為擔保債權所設定的抵押權、借名登記,或者透過權利拋棄書讓渡保留地等幾種類型,這些類型是否皆屬非法?原民會於106年監察院調查報告指出「現行法令唯一限制為土地所有權移轉以原住民為限」,因此上述類型大多未涉及土地所有權移轉而不構成違法,形成了「原住民保留地所有權的虛假化」。上述類型較具爭議者為「借名登記」,但林律師搜索近年來最高法院有關原住民保留地借名登記的判決僅4件,可見借名登記於法律上爭議並非多數。最後林律師回歸討論我國原住民保留地制度於法制的不足,其認為應以許育典教授「原住民保留地應以集體傳統文化的存續與保護」為目的,思考制定相關法制的目的與手段,並提出以下建議:一、重新確認原住民保留地之目的,應包括文化集體權的維護與保障。二、確認土地管理權限是否返還原住民族或部落。三、全面檢視原住民保留地管制手段是否合乎比例原則,如移轉所有權或使用權。若可,是否限制移轉對象(原住民?同族原住民?同部落原住民?)以及如何保障原住民交易安全?若否,如何解決原住民資金需求與生計問題?四、為落實原住民保留地政策,應制度訂定專法規範土地的權利義務,回歸集體權的概念,應考慮土地回歸族群自治。

流失危機:從「保留地」到「永久屋」

引言人|陳竹上(國立高雄師範大學通識教育中心 教授)

永久屋是我國莫拉克風災後的重建方式,永久屋所有權依規定只能繼承取得,其「住宅座落土地僅提供丙方及其繼承人作為住宅基地使用(僅有土地使用權),不得作其他用途」。不料,近幾年卻發生永久屋遭法拍的窘境,顯露我國不動產商品化極致發展之下,永久屋可能「商品化」進入市場的危機。為避免永久屋遭法拍情事再發生,《災害防救法》修正草案修訂「法院不可將永久屋,做為強制執行標的」。目前已完成的永久屋共3,000餘間,位於原住民保留地者並非占多數,但在「土地與房屋應一起永久」的需求下,永久屋基地擴編、增編為原住民保留地也成為原住民委員會努力方向之一,亦可見兩者關係日益密切。陳教授列舉遭法拍的2起永久屋案例,提醒永久屋坐落於原住民保留地(並取得所有權)有土地流失的隱憂,須預防在先。

回應人|詹素娟(中央研究院臺灣史研究所 副研究員)

具研究歷史背景的詹素娟副研究員,從個人研究經驗進行回應。《原住民保留地管理條例》第15條第1項明確規定轉讓與出租者的身份限制,林律師的報告也指出原住民保留地非法轉租、轉讓的案件浮上檯面,是因發生糾紛付諸訴訟的案件,更多是隱藏於檯面下。令人好奇的是「身分限制為何無效」?儘管法律訂有身分限制,卻仍可有效地非法轉租、轉讓,造成原住民保留地所有權虛假化,加上詹研究員於林律師的簡報看見熟悉的「朦朧給照」四字,皆使她聯想到臺灣平埔族群土地流失的歷史過程。此外,其認為應深層去理解原住民為何需要將土地轉租、轉賣,若無法正視原住民族經濟弱勢與社會性的結構問題,也難真正解決原住民保留地轉租、轉讓的問題。最後建議討論原住民保留地問題時,須理解其歷史縱深,如原住民土地經常與文化及集體權連結在一起,相信更能檢視原住民保留底非法轉租、轉讓問題。

 

【場次四】發展願景:原住民保留地的集體利用

主持人|孫振義 教授兼系主任(國立政治大學地政學系)

原住民保留地的集體利用

引言人|林長振 律師(林長振律師事務所)

林長振律師認為,談論原住民保留地的前提應理解兩件事:一、原住民土地的非讓與性,在國外,原住民土地讓與國家,不得讓與非原住民。二、社經條件的事實,原住民在經濟環境的弱勢。此兩因素造成原住民保留地無法充分被利用,因此延伸諸多問題。土地具兩種價值:第一為交換價值,而原住民保留地因無法買賣,因此其公告價值低落;第二種為利用價值,指依土地利用的方法所產生出的價值(如種植作物),但原住民可能因為沒有金錢與技術,而導致土地的利用價值低落或無從利用。當資本主義進入部落,土地無法轉賣而原住民有經濟需求時,便產生非法交易;當發生糾紛而付諸訴訟,解釋原住民保留地的法律見解又十分歧異。

所謂信託,是為他人管理財產的制度,委託人於信託期間暫時將所有權移轉與受託人,但實質利益仍屬委託人所有。信託的導入可以巧妙結合土地所有權與利用關係,讓專業受託人協助管理。林律師認為,為了有效解決原住民保留地非法轉租、轉讓問題,應導入土地信託概念進入原住民保留地的管理,但也提醒兩點:一、對於違反部落傳統或者約定事項,得以終止;二、契約經營應有一定比例雇用原住民,使原住民可從中習得技術,當信託結束,原住民可以自行經營。

財產關係人類學研究視野下的原住民保留地

引言人|林靖修(國立臺東大學公共與文化事務學系 副教授)

林靖修老師從人類學的觀點探討原住民土地集體利用看法,分享於課堂「科技與社會」帶領學生前往金崙部落原住民保留地開發地熱的廠商,並從該案例說明原住民保留地之特質。廠商意識到保留地為私有財產制度,但並非依法即能自由使用,使用其資源必須取得部落同意(打好關係),彰顯出原住民保留地的使用是一個溝通的過程。然而,此種思考模式容易落入二元框架。以人類學觀點思考原住民保留地與族人的關係,並非單純私有公有的法律關係,若能更進一步觀察族人在使用土地所顯露「人地關係」,更能增進對原住民土地使用的理解。林老師以博士研究時期接觸的太魯閣族為例,說明原住民表述土地其實是混雜與多重。此外,強調每個社會皆有其擁有的方式,擁有的方式經常會受到社會經濟交換以及環境變遷的影響,且強調人與土地(財產)的關係是各種權力競爭的動態過程,須理解人地關係應思考其綜合性的過程。最後以望鄉社區的水資源管理為例說明,原住民保留地是彼此溝通的場域,惟有更了解個別行動者在原住民保留地集體使用的想法,才能共構未來願景。

 

以部落勞作生活重構群體意識的艱辛之路

引言人|盧建銘(中原大學設計學士原住民專班 講師)

 

全球及全球化對原住民展開的新一波掠奪,並非僅於臺灣,而是全世界。主要呈現在三方面:一、土地使用的掠奪;二、人員勞力的掠奪;三、土地文化物產資源的掠奪。而在掠奪之外,福利照顧、人道主義與資訊平等也成為合作經濟推動的阻力。盧老師以撒烏瓦知部落水岸重建為例,部落老人一個晚上即繪畫出河岸阿美野菜採集圖,包含種植與野外採集的蔬菜分配圖,顯示傳統知識已深耕族人心裡。盧老師亦指出,阿美族透過美好的土地,快樂地勞作並共同分配與分享,以證明自己是土地的主人,此模式會不斷循環成為一種生活文化模式。「勞動」連結人與土地,勞動證明自己是土地的主人,亦具有教育性。透過拿起鐮刀的身體勞作,持續學習長輩群體傳承的傳統智慧與技術,而這些技術於當代經常是高價值的工程技術。最後盧老師提醒,合作經濟並非單純解決生計問題,更包含部落文化與思想的落實,惟有先解決生計問題,才能串聯文化與思想不斷循環,讓部落不僅止於自給自足、自我調節的系統。

 

回應人|黃群修(行政院農業委員會林務局 組長)

本場次提及許多想法未來皆可落實於共管,每個部落都有對其自然資源利用的認知及願景,皆可與林管處進一步討論。事實上談論原住民土地,其最重要的價值在於利用,誠如盧老師所提勞動與傳統知識的運用,林務局亦思考於傳統知識的基礎上,是否可能結合現代技術,更好、更永續地提升利用價值。

 

 

【綜合座談】法制建構:原住民保留地制度的法制化

主持人|谷縱・喀勒芳安(原住民委員會 副主任委員)

官大偉(國立政治大學民族學系 教授、土地政策與環境規劃碩原住民專班 主任)

引言人|辛年豐(逢甲大學土地管理學系 副教授)

 

辛年豐老師認為增劃編雖是由國有土地劃編為原住民保留地,但未來是供應原住民個人或原住民部落使用,於國家土地利用有其重要性,因此以專法明定規範有其必要性。思考原住民保留地專法制訂前,先觀察現行原住民土地相關法制,可分為兩軸線:其一為「原住民保留地」;其二是1970年代以後,受到外國原住民族運動,而產生另一土地相關的「傳統領域」問題。原住民保留地濫觴於日治時期管理山林的辦法,其背後是殖民思維;國民政府來臺後又另賦予取得所有權的機會;然而,「所有權」的詞彙、概念是外來的,並非原住民族文化本有;傳統領域則從「集體性」、「文化性」的思維,為呼應過去殖民體制的設計。今天討論的保留地,希望能加入多元文化的想法以及借鑒國外制度做法。其認為應注意外來體制在臺灣原住民族群適用上的副作用,並提出以下訂定專法的建議:一、人民必須尊重原住民使用土地的傳統文化,法律規定若密度過高,將有過多限制;若制訂框架性的規範,原住民使用的自由度較大。二、目前法制運作屬於個人所有權,法制建構過程中,有無可能以部落為單位,以及集體永久權利運作的可能性。三、國家於土地利用的決策過程,應當考量法律適用的對象,並讓原住民部落有高度參與的機會。最後,法律制度所要保護原住民的目的為何?唯有尋得共識,並以共識為設計管制的機制,才能於法制有更明確的方向。

 

 

 

 

 

 

引言人|陳采邑(陳采邑律師事務所 律師)

 

陳采邑律師從自身處理的案件分享原住民保留地的現存問題。屏東縣牡丹鄉士林村虎頭部落的排灣族人與國產署的糾紛,族人向國產署陳情祖耕地被國產署租與第三人林業公司,結果族人反而被林業公司告上法庭(若原住民於國有財產署的土地耕作,國產署或承租人經常告原住民,須排除地上物並繳納不當得利)。然而該土地距離牡丹鄉約200公尺,坐落於車城,非屬原住民保留地的鄉鎮市區範圍,因此無法增劃編為原住民保留地。事實上,若能證明該土地在首次租與林業公司前,已有原住民墾殖痕跡,國產署便得以更正租約;卻因族人所提供民國69年的航照圖因無法套用地籍線而屢屢碰壁,後在立法委員、屏東縣政府原住民處等多方協力協調,方得以解決。此事件顯示應該思考:鄉鎮作為劃分原住民保留地的界線,是否合理?再者,增劃編之後有何用途?當交換價值已被限制於原住民(個人權),未來針對集體權的回復應如何處理?另一案子為舊好茶的「雲豹石碑」,此為部落的禁忌場所,依部落的想法並不能登記為私有,卻已被登記為私有,因此部落進行文化復振時,便會與個人所有權產生衝突。陳律師認為,在現行登記主義之下,族人遇到土地糾紛須打官司,勝訴機率非常低。因此未來專法的制定,是否為更佳解決上述問題的方案,有極大的討論空間。

 

引言人|謝孟羽(財團法人法律扶助基金會 律師)

 

謝孟羽律師分享其錄製「部落大小聲」時,曾遇過部落媽媽求助,因女兒求學需要金錢,但原住民保留地價值低,因此銀行不予貸款。未來是否有可能原住民保留地不再是原住民保留地?部落族人所遭遇的困難,值得我們思考。謝律師指出,原住民保留地的限制不僅在於專法,其他如《禁伐補償條例》、《發展觀光條例》、《水保法》等皆可能有所限制。因此思考原住民保留地制度問題時,不能單看專法本身,也應檢視相關法律並通盤檢討。而原住民保留地土地權利審查委員會(土審會)的功能與組成也應再思考,是否回歸部落會議?或有更好的方式?謝律師提出,當我們發現原住民保留地問題重重,可以思考是否需要該制度存在?或者應以部落觀點,重新建構新制度?原住民保留地開發管理辦法無法達成目的,究竟是因目的之設定問題,或是執行手段有問題?應當重新思索原住民保留地之目的,從集體角度思考,部落應要有機會成為權利的歸屬主體,不再重蹈個人權利的老路。

 

引言人|徐世榮(國立政治大學地政系 教授)

 

過去順理成章地認為已辦理土地總登記,但事實並非如此。回歸歷史來看,民國35年4月臺灣行政長官公署下達命令,土地權利憑證繳驗取代土地總登記。日據時期的土地登記所採取方式為漸進式任意登記,國民政府卻誤以為已進行土地總登記;因此僅花費一個月時間進行土地憑證繳驗,造成許多人無法拿出憑證,甚至完全不知情,也因此造成相當大的爭議。日據時代的土地登記制度與國民時代的土地制度完全不同,國民政府未辦理土地總登記,不尊重當地慣習,無法拿出憑證的土地變成無主地後,即轉變為國有地。此類案例發生於原住民地區以及平地,許多人遭受壓迫。誠如汪明輝老師所言,原住民吶喊許久的「還我土地」,最終只換得「增劃編」的結果,令人心酸。徐老師認為,若需適用中華民國法律,是否應依據法令,於原住民部落重新進行土地總登記?另一方面,應檢視民法物權法定主義於原住民部落是否適用,皆需一併思考。

 

最後,場次共同主持人原民會副主委谷縱・喀勒芳安與官大偉主任為本日論壇畫下句點。谷縱副主委表示,今日會議許多專家學者提出相當寶貴及具建設性的意見,目前原民會正朝向傳統領域與原住民保留地法治分流立法的方向思考,敬請各界持續予以指教。官主任則表示,本次論壇安排每場次皆有法律、地政、民族歷史文化等不同領域的學者,目的是希望能以不同觀點激盪出更開闊的視野。最後也感謝本次論壇辛苦的工作同仁、與會講者以及在座參與者,期待明年再見。

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