【原住民族土地政策與環境規劃之回顧與展望】論壇

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Published on: 2019/05/01

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時間|108年3月8日

地點|國立政治大學研究大樓203教室

文/Djupelang

108年3月8日於國立政治大學(下稱政大)辦理【原住民族土地政策與環境規劃之回顧與展望】論壇,由政大民族學系、地政學系與原住民族土地政策和環境規畫碩士專班籌備處共同主辦, 科技部「探索二十一世紀環境規劃新典範的行動研究」計畫」、科技部「以民族科學與社會生態系統為基礎的韌性治理」計畫、原住民族委員會以及教育部共同合辦。此論壇分別以土地歷史與文化生態、傳統領域與轉型正義、自然資源與治理制度及國土計畫與當代發展等4個主題,進行發表及與談;並邀請政大郭明政校長、地政學系系主任林老生以及民族學系系主任王雅萍為此論壇進行開幕儀式。

場次一 :土地歷史與文化生態

主持人:顏愛靜 教授

(一)流轉的「祖遺地」─東臺灣平地原住民的土地變遷史」
發表人:詹素娟(中央研究院臺灣史研究院副研究員)

詹老師針對東臺灣平地原住民之土地問題,探討其土地變遷之特殊性。開山撫番後,民莊與番社並立,民番雖仍雜處,1888年仍以原住民族為主體。

1900年,移民適地的調查,其調查結果東部地區有15處移民適地,27,000餘甲。總督府決定以東部作為建立「大和民族模範農村」之基地,且為取得執行移往政策的「集團地」(大面積且所有權完整的土地),必須對土地使用慣習不同於定耕社會的東部平地原住民進一步限制,明確劃定其使用土地範圍,以取得廣大剩餘土地的支配權。1910年至1925年東臺灣進行土地整理,並劃入普通行政區。而林野整理分為兩階段:1910年至1914年、1915年至1925年。西部平原以外尚未完成調查之地區,展開精密測量、台帳登記等地籍整理,以達成臺灣全土地籍整理之目標。調查空間以介於山地與平原間、淺山丘陵地帶的林野為主,而外番地被劃歸至一般行政區。

「土著部落整理區域」最初登錄為「共業地」,屬「共有」。經實地調查,平地原住民有數十人或數百人共有土地之情形,總督府認為部落公有地之權責,對於後續管理會造成困擾。1911年5月,將「共業地」改為「分割工業地」,並登錄於「土地台帳」,即是土地私有制的開始。原住民傳統生活採燒墾、輪耕及狩獵等方式,因此耕地和獵場散佈四處,其土地利用及地權觀念均與定耕農業社會不同。土地原無實際界線,卻因土地利用範圍之明確劃定而受大幅限制,甚至周圍土地出現官有地。共業地之分割,或許可處置曖昧的共有地問題,以及稅收與管理之必要條件;然而個人主權取得之同時,卻造成傳統財產觀念之崩解,連帶影響原住民族的社會文化。

 東臺灣「祖遺地」流轉主要的兩個路徑:

  • 移民預訂定地、拓殖預備地及河川、造林適地收歸官有,1910年移民地、會社地和事業地的出租與賣渡;1945年至1950年,日產接收,會社地轉為臺糖,台拓地轉為土銀以及退輔會放租、放領。
  • 私有地除自耕外,開放後造成1920年代開始其遭自由買賣與出租。

隨之的三七五減租與耕者有其田之政策,亦對原住民族土地主體權造成極大影響和傷害。

 

(二)地名標準化下的族語地名:以花蓮縣標準地名為例討論民族地理知識的教育推廣

發表人:康培德 (國立東華大學臺灣文化學系教授)

聯合國近期推動地名標準化,地名為人類重要的無形文化資產,其象徵族群背後的文化與歷史之涵義。《標準地名審議及地名管理辦法》明列,具有地理、歷史、語言、風俗習慣;原住民族傳統或地方特色;為政府機關統一使用者,應定標準地名。

依據2009年11月9日修正後《標準地名譯寫準則》第2條

標準地名之譯寫,以音譯為原則。

標準地名含有屬性名稱時,該屬性名稱採英文意譯方式譯寫。

屬性名稱與標準地名整體視為一專有名稱時,仍採音譯方式譯寫。

前項屬性名稱,指描述標準地名性質之名稱。

第 3 條

標準地名中具有方向性者,採英文意譯方式譯寫;具有代碼或序數者,以

阿拉伯數字譯寫。

第 4 條

標準地名之譯寫,因當地歷史、語言、風俗習慣、宗教信仰、國際慣用或

其他特殊原因,經中央主管機關核定者,不受第二條之限制。

康教授以花蓮縣標準地名為例,提出教育部針對花蓮縣政府於103年6月17日審議鳳林鎮、光復鄉聚落及自然地理實體標準地名會議之書面意見,對現階段似無地名命名漢字使用相關規定,以地名標準化與管理為前提,研擬三點建議,其中一點為:「地名如使用『國語發音之漢字』,則其譯音依中文譯音使用原則,應採用漢語拼音。」但此建議顯現出反而是以漢語為主。近幾年原住民族積極爭取改地名,如花蓮縣光復鄉→馬太鞍、桃園縣復興鄉→比亞外、臺東縣卑南鄉知本→卡地步等等。

而臺灣也在國內法中推動,並顧慮「地方風俗條款」,若非依照標準國語發音命名,且有特殊歷史傳統與特色,可以依其習慣登錄為標準地名。但於機關審議會議所決議公告的標準地名與譯寫,教育部之規定則較保守,認為地名若使用國語發音漢字,依其中文譯音使用原則,採用漢語拼音,反而以漢字為主。地名標準化族語地名的法制化,對民族語言及民族地理知識教育推廣的影響,是非常值得關注的問題。

 

(三)發展與文化的難題?臺灣原住民傳統領域課題中的文化與政治

發表人:羅素玫(國立臺灣大學人類學系副教授)

重視現代化的發展論述與實踐中,假定第三世界文化阻礙現代化的發展,為要往進步的目標前進,發展中國家和地區被催促地接受現代化的文化。然而,現今觀點錯誤地假定需要開發地區文化主體的脆弱性,且隱含將被開發文化視為同質性的危機。過去的研究顯示,發展之論述對於現代化與進步的假設,讓傳統文化容易處於與發展對抗的地位。然而僅重視經濟層面的成長與改變,卻忽視在地組織與文化的網絡,使得許多發展計畫窒礙難行。

羅副教授以臺東都蘭部落如何面對發展與傳統領域回復運動和在地文化再現之問題,並以傳統領域運動的土地關係與社會行動的多重視角進行探討。嘗試由主流的發展觀點和計畫與現階段原住民族社會發展之間的衝突、文化傳統之轉譯和再現等主題切入,並檢視臺灣原住民族社會所面臨的生態人類學領域中的新世紀發展議題,特別針對臺灣東海岸環境變遷過程中阿美族社會能動性之展現,與其行動背後的討論、傳統文化概念之間的關連性。阿美族社會中,女性的年齡組織事務屬於附屬之地位,女性僅於結婚後與丈夫參與年齡組織的共同活動,以年齡組織為動員;但使得女性於部落集體進行土地抗爭等事務,無發聲的權利與機會,如從部落地圖繪製到「為Sra而跳」行動、守護傳統領域立碑與登陸紀念碑等。未婚或丈夫未加入年齡組織者,亦清楚區隔與其他符合規範內成員的發言地位,即是文化性規劃的運作依舊重要的表現。

而女性參與年齡組織事務的限制,於超越部落對外聯盟,個人的行動不再受到原有部落社會結構內的性別角色限制時,得到不同的發揮與表述空間。例如,透過文化表演抗爭美麗灣度假村不當開發的活動,與刺桐部落鄰近的阿美族部落,女性成員所扮演的角色顯得特別突出。羅教授表示,特別提出性別之觀察,主要希望延伸部落集體如何於傳統領域運動中,思考當代公民社會的理想與傳統部落機制之間的銜接,而個別行動者又如何看待與部落集體之間的關係。一方面從行動差異中看見年齡組織規範與實踐的表述,另一方面亦隱含著世代、職業、性別差異與社會內部差異的困難,以及待解決的行動方案。

面對愈來愈多的開發案,加速都蘭部落傳統領域的調查,亦有許多文化層面之因應,如為了回應東管處大量收購東海岸之土地,都蘭鼻成為日後族人進行海祭之地點,但都蘭鼻原先並非為祭儀地點;更動並固定祭儀之使用地點成為宣示領土與部落集體意識之關係。

 

(四)原住民族土地轉型正義在法律框架夾縫中的進行式:從都蘭部落傳統領域內都蘭林場移除外來數種林木案例談起

發表人:蔡政良(國立臺東大學公共與文化事務學系)

蔡老師指出,退輔會臺東農場(下稱退輔會)於30年前租予永豐餘集團(下稱永豐餘)於都蘭部落傳統領域內進行外來樹種的種植是於原住民族地區的錯誤政策。銀合歡和鞍樹繁殖快速且林下原生植物生長不利、吸水,且造成生態系的改變。行政院東辦(下稱東辦)、永豐餘、退輔會以及部落各方長期協商之下,永豐餘將樹木捐贈部落,但土地權屬於目前法律框架下有許多政治與法律面向的修改空間。未來都蘭部落期望可以兼顧環境與部落發展條件下,朝共同經營管理以及準自治目標前進,以及原住民族轉型正義的部落實踐邁進。

蔡老師詳細說明退輔會於都蘭部落傳統領域土地事件的脈絡。2018年3月永豐餘欲砍伐其30年前於都蘭部落種的外來樹種,但退輔會不同意,永豐餘向東辦陳請,東辦至都蘭部落確認是否為傳統領域,經確認後,為傳統領域之範圍,並依法進行諮商同意權。各方多次共圖會勘後,部落同意砍伐外來樹種,但要求須恢復原生林的復育。永豐餘決定將外來樹種捐與部落,由部落執行伐採與後續的復育與農牧相關產業計畫。都蘭部落徵詢法律事務所在與永豐餘契約上的意見,東辦協助引用林務局屏東林管處銀合歡伐採後的復育經驗與學者專家的建議,擬定伐採計畫。2018年9至10月,都蘭部落第5次部落會議通過永豐餘捐贈部落之樹木將其砍伐,並完成與永豐餘的契約簽訂,同時部落亦委託花蓮的建業林業行進行伐採。後續又因採伐作業時間不足,請退輔會延長契約至2019年3月31日止。換言之,契約到期後土地將回歸退輔會,但後續的復育與產業發展則因土地相關法規的框架,無法更進一步發展。經過部落多方的協調與努力,行政院院長蘇貞昌於2019年3月1日至部落會勘,並由國發會介入,以地方創生的策略協助後續合作,而租金由部落和廠商共同負擔。退輔會租予永豐餘種植外來樹種的伐採區域皆為農牧用地,且取得縣府水保核定,退輔會擔心伐採區域會有土石流,經會勘後認為只是地表土的問題,部落亦計畫開始動員年齡組織進行綠肥撒種以及地利回復的地表土保護計畫。

未來部落經營規劃的目標與原則、土地資源共同經營管理、友善土地與環境、部落準自治職能培力持續努力,而部落以及原住民族轉型正義必定將面對更多困境與挑戰。

與談人裴家騏教授(國立屏東科技大學野生動物保育研究所)提到,過去臺灣土地有許多跳躍式改變,以花蓮縣大農大富為例,日治時期原屬阿美族部落的一千多公頃造林地,成為糖廠;國民政府時期關閉糖廠,但當地族人無法影響土地發展,現今竟成為大農大富平地森林園區。大幅度的地景變動,對當地周邊社區造成極大傷害。「社會生態系統的韌性」,希望重建過去,讓在地社區回歸於土地,於人和自然環境互動的場域中做出好的決策,重建社會生態系統的韌性。而回應康培德教授,地名學如同動物學相似處是看似技術性的範疇,但時常誤將原住民族分類體系附屬於主流分類方法的背後,造成邏輯錯置與地方知識價值損害,必須重新思考之課題。

 

場次二:傳統領域與轉型正義

主持人:官大偉(國立政治大學民族學系副教授)

(一)原住民土地是消失、流失、喪失?殖民主義下的原住民

發表人:傅琪貽(國立政治大學民族學系教授)

傅教授以大豹社為例,針對大豹社土地轉型正義政策評估研究。大豹社已是從地圖上消失的族群和土地,為查明歷史真相,以及歷史對原住民族的不公不義,藉由耆老記憶的恢復與實地勘查尋找其傳統領域,尋找大豹社人並重組大豹群,透過法律,討回正義的方法。

「蕃地」殖民化的母法

1895年10月31日公布日令第26號「官有森林原野及樟腦製造業取締規則」:

第一條 無官方證據及山林原野之地契者,全為官有地。

第二條 臺灣交接以前,除有清國政府之允准執照者外,一概不准人民採伐官有地之樹木及開墾官地。在臺 灣交接以前,未領清國政府之允准執照者,不准熬製樟腦。

但另訂「民間製腦」為賽夏族。

 

土地殖民化的基本法規─1896年(明治29年)

9月1日府令第30號「蕃地出入取締」(需要撫墾署長的許可)。

9月3日敕令第311號「臺灣官有林野產物特別處分令」(不經過競爭而隨意訂契約得貨渡或賣渡,販售給林業經驗且僅限於有相當資產者)。

10月8日府令第44號「臺灣官有林野及產物賣渡規則」。

10月10日府令第47號「臺灣官有林野貨渡規則」。

(如獲貨渡許可,在15天內向所處地方廳辦理取得土地的申請;如此程序後立即在四至境界建立標札)。

1907年,總督府殖拓局函覆三井代理台北支店長齋藤吉十郎,獲准在大豹社土地樟樹造林與製腦。

消失於行政劃分, 台北州海山郡三峽庄

1922年,台北州海山郡三峽庄鹿窟、紫薇坑、牛角坑,更改為「白雞字紫薇」。

「台北州海山郡蕃地」崙尾寮,更改為「台北州海山郡三峽庄竹崙字崙尾」。

「台北州海山郡蕃地」大寮地、楠仔橋、鹿母潭,更改為「台北州海山郡三峽庄大寮地」。

蕃地大豹社的消失,1922年改「州」制。

1924年,「台北州海山郡蕃地」白石鞍、大旗尾、雞罩山,改為「台北州海山郡三峽庄白雞字白雞」。

1932年,「台北州海山郡蕃地」圳子頭、柑仔樹腳、十八分、烏才頭、五寮、詩朗、菜園地、金敏子、 東麓、東眼山、外插角、內插角(大豹)、有木、熊空山(熊空南腳),被編入「台北州海山郡三峽庄」大埔字圳子頭、柑仔樹腳、十八分、十三添字烏才頭、五寮字五寮、詩朗、菜園地,東眼字金敏子、東麓、東眼;插角字外插角、內插角、有木、熊空。

日治時期大豹社土地隨著隘勇線的推進而流失,被編入普通行政區,最終成為三井株式會社所經營之茶廠─大豹茶廠。

最後,傅教授認為原住民土地的喪失,根源在於日本時期發生的歷史事件、戰役以及善後被沒收或編入「普遍行政區」有所關連。愈是豐富的山林資源,愈徹底地遭受鎮壓,如泰雅族生活圈與樟樹生長地重疊,因此被編入「兇悍」、最「野蠻」。而戰後繼承日治時期的法規,「蕃地」成「國有地」與少許的「保留地」交換。目前司法仍無法為原住民族伸張權益,但原住民身分與社會地位的提升,不久的將來,法規將改變或翻轉其局面。全球性的對過去的殖民主義提出批判,並將不當之掠奪歸還、道歉。期許未來得以建立屬於原住民族主體的原住民史觀。

 

(二)從部落內外及與林務機關的關係思考傳統領域的下一步

發表人:盧道杰(國立臺灣大學森林環境暨資源學系副教授)

 約2000年左右,部落地圖與傳統領域的概念引進臺灣。

盧副教授舉出鄰接部落互相競合之案例,某族群L部落自2010年組織巡守隊,參加山林巡護,保護森林、了解傳統領域並理解林務機關的林業經營管理作業。其成果斐然,受各界肯定,逐步參與其他計畫。

D部落為周遭區域最早繪製傳統領域計畫,2000年與學者合作林務局支持「民族植物利用計畫」以及部落遊學、生態旅遊等。其持續參與社區林業,組成巡守隊參與山林巡護計畫,而林下經濟計畫為擴大於傳統領域進行資源利用。

L部落透過文化協會與部落會議著力傳統領域的繪製,但與D部落部份區域重疊,部落林下經濟計畫於重疊林地執行,L部落向林務機關和D部落抗議,導致林務機關取消合作計畫中位於重疊林班地的部份。此案例顯現出傳統領域與其他部落、族群及主流社會之間仍有相當的競合關係。

盧副教授表示,原住民土地政策已進入新階段,傳統領域有部落內、外之爭議,必須有處理機制,且無可避免須與主流社會互動。原住民族土地與現代國家的關係逐漸進入深水區,進入現代國家體制、另創機制、回復舊有傳統體制,即為山林巡護與林下經濟計畫。以林務局為例,社區林業(社區培力),互信和能力無長期目標;里山部落以部落經濟優先,輕視權益;自主狩獵(行政契約)的成本高且權力不對等。

隨時代變遷與國際趨勢,2002年3月起林務局試辦「社區林業推動小組」,舉辦多場社區林業研習會議、各林管處成立「社區林業推動小組」。200年2至2004年社區林業啟動,正式更名為「社區林業計畫」,申請與執行計畫逐年增加,而2004年將第一階段計畫的申請與審核,下放各林管處。2005年,社區林業持續擴大與調整,配合行政院「臺灣健康社區六星計畫」,5大篇章整併為3篇章,召開社區林業檢討會議,並訂定「社區林業標準作業程序」。

然而目前山林資源共管仍遭遇許多阻礙和困難,政策是否可持續性與繼續體制化?現代國家體制標準化的程序對部落造成何種衝擊?且必須思考下一階段的目標為何?

 

(三)原住民文化傳統領域起源及變遷史─邵族傳統領域的宣稱與公告:近來爭議評述

發表人:羅永清(國立屏東大學原住民族健康休閒與文化產業學士學位學程原住民專班 助理教授)

羅老師以近年爭議不斷的邵族傳統領域議題,分享過去於邵族文化發展協會與族人並肩作戰,爭取土地權益的過程和經驗。於106年2月18日頒布《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》,並於107年6月11日首波公告劃設新北市烏來區泰雅族、邵族傳統領域之範圍。此兩件公告案的差異,於名稱即可看出有所不同。烏來區泰雅族是以部落為劃設區域,而邵族則以族群為基礎。原住民族委員會(下稱原民會)10日指出,邵族及新北市烏來區忠治、烏來、信賢和福山部落,成為首波官方認證的傳統領域。原民會強調,公告範圍內公有土地上之重大開發行為,如日月潭周圍之孔雀園飯店及向山BOT開發案,應適用原住民族基本法(下稱原基法)第21條,須依法諮詢取得當地原住民同意後始得進行開發利用。而此次公告可讓邵族部落有權行使諮商同意權,讓爭議多時的日月潭周圍之孔雀園飯店及向山BOT開發案解套。

106年10月16日召開邵族部落會議,族人提出的傳統領域總面積為24,777公頃,涵蓋現今行政區魚池鄉、水里鄉、埔里鎮、仁愛鄉、信義鄉5鄉鎮。族人指出,若以此懸殊的數字提出申請,與歷史可佐證資料的73,600公頃相比,少了將近三分之二。最後,族人取得共識,同意邵族傳統領域的法定劃設以階段性進行。盧老師引用簡史朗老師相關研究,證明邵族對於傳統領域範圍之主張,極具正當性。而與邵族直接相關的為現今南投縣中寮鄉、集集鎮、水里鄉、魚池鄉、埔里鎮南半部,翻閱上述之鄉鎮志〈開拓篇〉或〈拓墾篇〉,皆坦承其地主為邵族,現今的漢人住民為清代中、晚期後,於不同時期進入邵族傳統領域定居。

盧老師指出南投縣政府的立場,2018年6月11日原民會公告日月潭周邊的邵族,其傳統領域全境位於南投縣縣魚池鄉,全鄉土地面積約1萬2137公頃,有8,095公頃土地被劃入邵族傳統領域,引發在地鄉民的不滿與質疑,魚池鄉公所為此提出訴願。

魚池鄉代表會和鄉公所力爭撤銷公告,發動鄉民連署反對抗議,將4千份連署書呈送原民會表達強烈抗議。原民會原先強調,公告內容不會變更,認為僅有侵害原住民族土地自然資源權利或有害居民生活環境之開發案,才須諮商取得原住民或部落同意或參與。但隨反對聲浪擴大,原民會再次修正,原住民族「諮商同意權」的行使範圍將被限縮,且原土地開發事項由「部落會議」討論,但修法後改由「鄉公所」決議。此修法等同於部落被架空,原住民族諮商同意權大幅倒退。然而厡民會未至縣政府進行說明,縣政府無法配合和接受,因此宣布此公告無效。盧老師呼籲原民會必須保障族人權利的立場,落實原基法第21條,才得以真正實踐轉型正義。

 

第二場次與談人林益仁所長(臺北醫學大學醫學人文研究所)認為,原住民族土地的轉型正義,過程將是條漫漫長路,並非一個人或一個世代即可完成的工作,必須持續、共同努力。歷史上各政權的法律條文與土地限制規定,我們可以思考是否哪些法律條文屬於善意對話的部分?傷害的部分,則必須有人針對其法律制度進行對話。而面對原住民族被忽略和遺忘的歷史、被邊緣化的土地與文化,有許多工作必須進行,各族群皆需要有人透過口述歷史、考古等方式填寫被遺忘、忽略的空白處,不一定充滿秩序,甚至可能互相衝突。

最後,林所長表示轉型正義的英文可以是「transitional justice」或「transformative justice」,林所長較偏向「transformative justice」,因「transitional」僅代表「過渡」,但「transformative」則代表「改變」。因此,彼此之間皆須改變、互相對話,才能實現轉型正義。

 

場次三:自然資源與治理制度

(一)高山民族的水文化:持續用最輕柔和善的方式對待土地

發表人:浦忠勇(國立中正大學臺灣文學與創意應用研究所 助理教授)

浦老師首先提出「Public」的概念包含「公共性」,河川以「公」的形式存在,擁有「公有地」、「公共財」、「共有地」、「共同體」、「公共利益」、「生態圈」以及「共同資源」等。浦老師以自身族群鄒族為例,Hupa(領域)、hosa(部落)、kuba〈會所〉與emoo〈家屋〉,即構成部落的公共生活領域。鄒族社會組織與其相對應建築群的關係,從核心家庭(夫妻家庭)的耕作小屋至部落的代表建築─會所,受到傳統禮制約制,所擁有和掌管的建築不可逾越。

另,鄒族傳統河川的捕撈方式,如maaseu(用網捕撈)、siyungu(魚筌捕魚)、siyoi(用網捕撈,鄒語yoi瀑布深潭之意,siyoi專指瀑布有落差的水潭)、toalungu(釣魚)、tohi’u(以草束撈魚,hi’u野草束之意)、tokeupu(撒網)等等。

鄒族並透過祭儀維繫河川的公共性:

一、su’tu(山川祭祀):鄒族於小米收穫祭結束前祭祀ak’e-mameoi(土地神),祈求獵場、漁場及農 作豐收,家族平安。

二、miokai(河祭):小米收穫祭結束後,部落獵人集體前往氏族漁場河段,舉行河祭儀式。

三、mee-otfo(毒魚祭):當天清晨,長老以酒祭祀土地神,另一長老裸身躍入河中游泳,仰泳模擬魚類翻身樣貌,其他人排列於河岸做撈魚的動作。行此儀式後,毒魚正式開始。

四、topeohu(祈福與詛咒儀式):此儀式有兩種目的,一是祈求土地神賜予山川豐收和人員平安;另一則是詛咒侵入獵場及漁場者,亦詛咒他人獵場崩塌。

五、其他:夜宿山區或河溪,到達時以酒祭祀土地神,而此祭儀不定期舉行。

曾文溪上游生態變遷歷經1930年國有化定耕農業、1950年臺灣最大水庫的興建,雖解決下游地區用水問題,卻又興建多層的大型攔沙壩,侵擾基礎,造成四處崩塌,部落山川成了「窮山惡水」。河川的超限利用與不當開發,以及不當的治山防洪工程不僅每年耗資龐大經費,曾文溪生態與河川文化持續惡化。1980年著手進行河川保育,建立達娜依谷保育暨生態園區、護河復育和水庫工程並行,並結合部落觀光產業發展。2009年八八水災重創部落,反思並檢討部落環境永續以及治山防洪工程思維。

而浦老師以里山倡議之建議提出,確保多樣化的生態系統服務和價值、整合傳統知識和現代科技、謀求新型態的協同經營體系;關鍵行動面向包含:資源使用控制在環境承載量和回復力之限度內、循環使用自然資源、認可在地傳統和文化的價值和重要性、促進多元權益關係人的參與和合作、貢獻在地社會及經濟成長。

經濟發展的河川治理,顧名思義以經濟發展為首要,必須具備專業科技知識、關注國家與強勢群體需求,並由上而下與專業決定。而環境永續的河川治理,於生態體系與環境倫理下,環境可持續利用為導向,結合地方知識與文化,維持環境與社會的公平正義,讓在地參與治理工程,並由下而上與協商對話。

最後,浦老師說他曾直接告訴包商:「你們的工程,一點都不永續!」包商卻回答:「若是永續,我們就賺不到錢了!」浦老師認為必須改變河川治理知識典範與思維,才能改變曾文溪治理與河川公共性的未來命運。

 

(二)林田山林業文化園區之「治理」法制爭議

發表人:吳秦雯(國立政治大學法學院 副教授)

目前管理機關林務局的「林田山林業文化園區」,早期為林田山林場。依據交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處網站介紹,從1918年開始,日本「花蓮港木材株式會社」於當地進行伐木,1938年以後,便開始興建運材鐵道、中山堂、員工宿舍、消防隊、幼稚園和小學等,讓林田山成為當時生活機能完善的伐木社區。1945年,國民政府來臺後,由經濟部資源管理委員會接收,並以臺灣紙業有限公司林田山管理處持續林木開採與木材生產。1954年,進行土地登記總登記時,土地所有權為中華民國政府,管理者則登記為臺灣紙業有限公司林田山管理處。林業發展式微之後,改由林務局接管,而後林田山林場規劃為「林田山林業文化園區」。

成立林場前,依太魯閣族的口傳歷史,其屬於族人的活動範圍。1968年,原住民保留地總登記時,林田山林場相同範圍被登記為萬榮鄉明利段,並註記為原住民保留地。但1996年經過行政區域會勘及研討會,地政機關受理更正而註銷重複地號與原住民保留地之註記。

地籍登記與保留地註記的法律意義

一、法律適用:爭議地籍之登記之時間點為43年6月4日與57年9月1日。當時有效之《土地法》均為「民國35年4月29日國民政府修正公布者」,第36條 地籍除已依法律整理者外,應依本法之規定整理之。

地籍整理之程序,為地籍測量及土地登記。

第37條 土地登記,謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。

二、原住民保留地登記相關法令

37年7月15日臺灣省政府頒令之《臺灣省各縣山地保留地管理辦法》

第1條  臺灣省政府(以下簡稱本府)為安定山地人民生活發展經濟起見,特訂定本辦法。

第2條  本辦法所稱山地保留地,係指日治時代因維護山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地及其

地上產物而言。

該辦法主要規範山地保留地之使用方式,但並未規範如何「劃定」保留地,若以第2條規定觀之,可能是對於日治時代已為保留之國有土地及其地上產物之「承認」。

吳教授以49年4月12日修訂《臺灣省各縣山地保留地管理辦法》,提出關於保留地定義產生變更之法條:

第2條    本辦法所稱山地保留地,係指本府為維護山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地及其地上產物而言。

第5條 山地保留地應由民政廳會同本府農林廳及有關機關釐清界址,確定使用範圍…

第15條 山地保留地應由民政廳地政局視各山地鄉村地理條件及山地人民經濟情形、文化水準分期編查登記,確定其使用權籍,俟山地人民有自營能力時實施放領,其辦法另訂之。

第17條 山地保留地地圖原本民政廳保管之,並印製副本發交有關機關存查,區域有變動時,由民政廳會同有關機關整理更正之。

地籍與土地登記之法律意義

依據土地法第36條、37條,地籍整理之目的在於進行土地登記,土地登記主要為釐清「權利」登記,此一權利主要指民法物權上的權利。民國55年前,依《臺灣省各縣山地保留地管理辦法》,儘管山地保留地之定義變動,但並不具備土地法地籍與土地登記之意義。民國55年後,依據第14條,才擁有土地登記之法律意義。而此登記,應即確認保留地為「為維護山地人民生計及推行山地行政所保留之國有土地及其地上產物而言」,是對於「真實現況」之記載與確認。

註銷地籍附帶之保留地註銷性質探究

一、法律適用問題

  1. 依據習慣法:日治時期法律並無法律實際效力,但應可為習慣法。1925年該土地已劃入準要存置林野範圍,表示日本政府確認該土地為原住民土地之事實。1938年,臺灣興業株式會社的申請下,獲得總督府殖產局的租用開發許可,成為林田山砍伐所之營業用地。「租用」開發之許可,使得該土地的使用狀態變更,而所有權並未依據現行法律確認之情況下,應可認為依據習慣,該土地係屬原住民使用。
  2. 特別法優先於普通法之原則:民國37年《臺灣省各縣山地保留地管理辦法》係當時對於山地保留法的特別法,並無「法律」位階,但為適用於臺灣之特別法律,應有優先於土地法適用之可能。土地法雖未承認保留地之制度,但應可認定當時已有保留地之概念與實情。

民國57年9月1日進行「原住民保留地總登記」時,林田山林場相同範圍被登記為山地保留地,管理機關為省政府民政廳,可以認定為係對於歷史、現況的記載與確認。

二、註銷之法律性質

最高行46年判字第64號判例要旨:土地總登記完畢後,利害關係人發現登記錯誤或遺漏時,依土地法第69條之規定,得以書面聲請該管上級機關查明核准後,予以更正。該管上級機關所為之核准或拒絕之意思表示,既足以發生法律之效果,自屬一種行政處分。

臺灣省民政局85年5月21日決議註銷萬榮鄉明利段重複之地籍,是基於利害關係人之合法申請(認定有重複地籍)而為之「更正」。雖註銷行為是事實行為,但過程欠缺「核准」意思表示的「外部行為」,且註銷行為的結果對原住民使用該土地之權利產生法律上的效果,故應將註銷行為認定為行政處分。

而註銷該地籍與保留地之原因,僅為研商會議且單純基於「本案鳳林鎮萬里橋段119-55地號土地,於43年6月4日完成登記後,目前管理機關為省政府農林廳林務局,現使用人為林務局花蓮林區管理處,且行政區為鳳林鎮,故應保留鳳林鎮萬里橋段119-55地號,註銷明利段155等地號重複部分」之原因,決議註銷萬榮鄉明利段重複之地籍,並非基於當時有效法令而為。

重複地籍有何違法性?是否應註銷並未有明文規定,不符合行政處分應有授權依據之實質合法性要件,應為違法行政處分。吳教授總結認為,解釋上應屬重大明顯瑕疵,故不僅為違法行政處分,更是無效行政處分,因而自始不生效力。當地的原住民保留地註記,不因為註銷而受影響。

 

三)原住民文化資產、多重財產關係與傳統領域:以拉庫拉庫溪流域布農族修復石板屋的文化實踐為例

發表人:林靖修(國立臺東大學南島文化中心 副教授)

2017年花蓮縣文化局委託國立臺東大學南島文化中心辦理「拉庫拉庫溪流域布農族傳統營建技術暨佳心舊社地景修復試作計畫」,是花蓮縣文化局獲得文化部「再造歷史現場專案計畫」經費補助「拉庫拉庫溪流域布農族舊社溯源與重塑計畫」的子計畫,「再造歷史現場專案計畫」為文化部近年重大政策。林教授透過自身參與「拉庫拉庫溪流域布農族傳統營建技術暨佳心舊社地景修復試作計畫」,分享從計畫中學習如何建造布農族的家屋、多重財產關係與傳統領域的知識以及過程中面對到的困境和挑戰。

再造歷史現場專案計畫

一、歷史:從各種史地面觀等多面向,從下而上重建國家文化記憶庫,並納入歷史或文史相關專業的參與,以完備整體的核心歷史論述。

二、現場:「實」,有形生活空間、場域;「虛」,無形歷史文化記憶。軟硬體的整合,才能夠具有文化治理的視野,進而以文化治理帶動城鄉發展。

三、再造:空間的再生產,非複製或生產,透過復育文化生態,讓歷史故事與現代產生連結,凝聚形塑文化資產保存意識,讓歷史記憶回到生活,透過多元形式再現重新產生意義,以邁向場所精神。

古蹟、歷史建築、聚落、永續性的維運計畫,細緻的調查研究、工藝傳承、多元的歷史記憶以及加速創意生成等面向予以呼應。地方政府推動政策的實踐,藉由此計畫傳承技藝、自發共作與永續維運的行動規劃,並激發社區向心力及能動性,極具文化資產意涵,有形(文化景觀)與無形(保存技術)文化資產兼具。

佳心舊社目前被劃入玉山國家公園境內,舊社有多處布農族家屋的殘跡,計畫團隊與族人共同討論並獲得共識後,選定某一間家屋進行修復。過去居住於選定修復之家屋的主人仍健在,亦有後代。家屋是家族親屬認同的依歸、尋根的儀式場所,屬於家族的財產,且與祖靈信仰相關,是充滿禁忌與規範的神聖場域。因此家屋的採集和祭祀原則為不採集家屋內或屋牆的石頭或石板、不輕易踏入其它傾圯/家屋內;上山工作時,必須至修復家屋舉行祭拜儀式,不得輕易踩踏以及更動祖先埋葬之處。

林務局雖已同意可運用石板屋周邊土地的生立木,但因陰乾與風乾至少需要六個月,若需使用生立木,須登記並現地調查,以木材質地和材積計算費用。周邊多為雜木,風倒木多半已腐壞,皆不適合當建材;工班亦無足夠處理木頭之能力和工具。因應方案則是循政府採購法,向廠商購買阿拉斯加的木材,以處理並依照設計圖裁切木材。然而木材的物質特性產生新的問題,木材需長時間陰乾,但政府契約與工期有期限;木材過重、過長需要裁切並製作卡榫和組裝,揹工才可以背上山。

由於木材物質性和契約期限的限制,因而產生新的財產關係,木材與揹工的人力成本皆由計畫支出,但此批公共財卻成為某家族家屋的木構造材料。對族人而言,此批來自遠方的木材和複雜精細的大木技術相當陌生,工班成員開始思考此布農族家屋是否真正屬於布農族。而山上雖有石板場,卻無法就地取材,其因是國家公園內禁止開採礦產,即使核可,亦須經過經濟部礦業局同意,牽涉礦業法。於是,研究團隊提議向信義鄉達瑪巒部落購買石板。但工班困惑為何不能使用山上的木頭,研究團隊認為木頭需花費許多時間處理,且工班剖的石板過厚。按照以前的木構方式,屋頂過重會導致倒塌。而長輩們居住於石板屋內,於屋內烤火,石板不會含水或過重,因此需要可承重的木材製作木框架。

建造家屋屬於日常生活的一部份,是相當漫長的過程。日常生活中累積各種建材,世代之間石板屋的技藝傳承,換工亦從中累積營造石板屋之經驗,修復石板屋過程中鍛鍊石板屋之技藝。然而,過去的殖民歷史,族人早已遠離傳統領域,祖先的石板屋已毀損,石板屋文化逐漸消失。文化復振需長時間培育,並耐心與族人反覆練習、學習並從錯誤中不斷地修正。林教授表示,文化修復計畫有許多未知的困難,將隨著工作的進展接踵而來,而族人也有自己的工作節奏和模式,必須相互磨合。

林教授總結此計畫未來將會遭遇的困境,面對有限的預算以及依約完工之壓力,政府行政人員的用心和執行團隊的各種權宜之際,讓原住民族文化與文化資產的修復,開啟不同於過去祖先建造家屋的經驗。在既有法令的框架下,未來原住民處理原住民族傳統領域的使用與管理時,也可能會遭遇相似問題。而政府的行政人員於既有法令中尋找到各種彈性的解釋,創新的行政革新,未來原住民與政府合作可看見新的可能性。

當思考原住民族土地或資源管理時,是否能以「減法」思考?讓原住民族事務跳脫以往的法律限制,因高度且複雜的法律,只會使許多文化復振者感到卻步、灰心,或有意無意地被排除在外。

 

第三場次與談人夏禹九榮譽教授(國立東華大學環境學院)認為,人類相信科學化的管理,此種管理稱為「指令與控制式經營」,意旨只注重對某特定目的,試圖操縱自然。上世紀80年代,美國西北區爆發瀕危物種斑點梟之爭議,促使美國學者開始省思自然資源經營或環境保護,應以社會面向去思考。現代人須有新思維,並採適應性(美國稱Ecoystem Management)與共同經營整合保育與發展、參與式的自然資源管理、參與式的評估與動行研究、社區基礎的自然資源管理)。因生態系統及社會系統屬於「複雜適應系統」,在地社區和生態系統皆具有在地的特性,難以依循一致性的法規。因此,複雜適應性系統的不確定性需要韌性治理,而法規與制度須有彈性。

 

場次四:國土計畫與當代發展

主持人:徐世榮 (國立政治大學地政學系 教授)

(一)運用規劃學習課程提升民眾之永續社區規劃意識

發表人:孫政義(國立政治大學地政學系 教授)

近年來,為讓社區規劃更貼近民眾的生活需求與心理期待,並讓規劃得到民眾永續性的支持,參與式規劃是社區規劃的重要策略之一。孫教授介紹與顏愛靜、戴秀雄、官大偉、林士淵等教授共同進行的研究計畫,此研究於政府支持下辦理原住民族部落規劃工作坊,並針對參與規劃學習訓練的學員進行學習前後的問卷調查,以取得訓練前後對部落社區規劃相關認知狀態之數據,並進行臺灣原住民族各族群學員之規劃學習訓練成效差異分析。研究成果顯示,多數臺灣原住民族各族群之學員在訓練前對於「部落環境」、「原住民生態知識和部落規劃之關係」及「部落認同感」有較高的基礎認知。此計畫執行過程中會因為參與者背景多樣性,帶來跨文化認識的差異和多重公眾意見的挑戰。但藉由參與式規劃歷程,有助於消弭外來規劃者和社區居住者之間的落差,並可提升社區規劃認知與共識。

「原住民族部落規劃工作坊」主要必須培養可扮演「種子成員」作為中介者,須經「規劃學習」、「參與式規劃」及「共識會議」三階段之歷程,逐步建立部落民眾對生活環境自立規劃的能力,得以落實原住民對傳統土地、空間利用方式與生活方式的自主性。而工作坊邀集的參與者來自70個以上原住民族部落,其中有些是經過當地政府推薦,部份則自行報名參加。工作坊於臺灣北區、中區、南區、東區(北)、東區(南)等五個區域各辦理一場,培訓課程計12.5小時。其主要核心內容分三大部份:規劃學習(包含規劃理論基礎及規劃工具訓練)、參與式設計(規劃操作練習)及規劃協作與共識會議。

採用問卷調查之學員樣本共計167份,其中包含太魯閣族、布農族、卑南族、阿美族、泰雅族、排灣族、撒奇萊雅族、魯凱族與漢族。學員年齡合理分布於20歲至70歲間,整體而言,參與規劃學習訓練的原住民學員,普遍於「部落環境」和「部落認同感」二方面的基礎認知數值較高。對於「部落規劃」、「原住民生態知識和部落規劃之關係」與「部落願景」亦有一定程度的基礎認知。唯「國土計畫概念」、「國土計畫法令」及「空間規劃軟體操作」的基礎認知偏低;但經過規劃學習訓練後,各方面皆有成長,尤其對於其三方面部落規劃認知提升最為顯著。孫教授認為,唯有更細膩地瞭解參與學員的需求,並適當地調整規劃學習訓練內容,才能得到穩定的規劃學習訓練成效,建立「參與式規劃」的基礎能力。

 

(二)國土計畫下的原住民族土地利用問題

發表人:戴秀雄(國立政治大學地政學系 助理教授)

戴老師直接說明何謂原住民族土地利用問題,是指原住民族之集體(族群、部落)至個體(族人),就其生活、生產活動所發生之土地利用爭議現象;並指出三類常見的原住民族土地利用問題:

常見原住民族土地利用問題(一)

一、土地利用問題普遍源自於人地介面,生活於這塊土地的人們需要土地提供服務。

二、核心問題在於土地做為一種有限資源,提供人類之服務,若具有一定程度排他性,易導致使用上的衝突與競爭,屬於普遍現象。而原住民族於土地使用的競爭與衝突,另包含原住民族傳統文化的因素。

常見原住民族土地利用問題(二)

一、地理或環境條件產生的客觀性限制,如災害潛勢地區、山坡地欠缺可供營建之

平地、鄰近環境資源待保護地區等等,引致利用的妨礙。此類型可能因為氣候

變遷或是大地本身之變動而改變條件。

二、可供積極開發利用之自然資源,如礦藏、漁區或地熱溫泉,但因土地利用的排

他性,導致使用之競爭與衝突,尤其常涉及目的事業部門的法規。

三、臺灣除了都市計畫地區歷經積極規劃,鄉間地區普遍未經實質規劃,導致欠缺

公共設施及無序利用現象。

常見原住民族土地利用問題(三)

特定族群、部落之特有土地利用方式或所需利用土地、空間,為現行法規立法之際從未考慮並納入規範,且為基於目的性考量而施予限制或禁止。

常見原住民族土地利用問題(四)

一、區分原住民族土地利用問題原因類型之實益,在於前者的原則可透過落實空間規劃個案具體處理,不需要法制另立特別規定。若另訂特別規定處理,可能會有公平性疑慮以及衍生漏洞。

二、而後者基於憲法與原基法意旨,尊重原住民族之傳統文化,確實涉及應該特殊化處理。其處理途徑應視事務性質,透過法規之修訂或具體的空間規劃。

其問題長期以來主要因臺灣鄉間普遍欠缺實質的規劃,如尖石後山、花蓮新社(地理條件的侷限);烏來、富世、南澳、阿禮資源競爭與衝突);港口、靜浦原住民族特殊土地利用方式);而舊瑪家與禮納里,則屬國土計畫於新資訊和新環境因素的整體考量必要性,

國土計畫的運作方式(一)

主要為整體考量的必要性,須由下而上進行實質規劃,逐層向下指導,由抽象至具體,由普遍至個別,為國土計畫系統結構的特徵,但仍無異於區域計畫法的架構。而土地使用管制本身非自為目的,而是執行、落實(空間)計畫之工具。

國土計畫的運作方式(二)

特殊之處於賦權地方政府可以有限度訂定,有別於普遍性規範的土地使用管制規劃,以及針對特殊情狀的特定區域相關計畫內容,因屬全國國土計的畫一部分。藉其效力足以指導其下的地方國土計畫、國家公園計畫、部門空間計畫與都市計畫。上述兩者皆額外提供國家計畫系統異於過去的彈性,以資應對特殊情形。

戴老師提到國土計畫與原住民族土地,許多人會想到傳統領域和集體權之問題,但實質上「土地的利用與控制」與「土地的權利」並無直接關聯。國土計畫為「空間綜合計畫系統」的一環,目的為讓土地利用和諧、共存,減少爭議。期許族人凝聚部落共識,以自治之精神參與國土計畫之擬定程序。

 

(三)國土計畫法與原住民族實踐土地自治初論

發表人:吳勁毅(台灣城鄉發展協會 理事長)

吳理事長一發表即表示,國土計畫可由下而上做自己的一個過程,並說明「轉型正義」一詞的涵義,德文與英文完全不同。德文其意為「過去→克服」,意指攻克過去,而當代處境即是部落遇到國家,必須更了解國家才得以攻克它。

吳理事長將原住民族土地問題歸納為三項:地用、地權、、治權」;2015年底立法院通過國土計畫法,逐漸看見土地使用的面向,提供新的工具並整合尚未廢止的區域計畫,主要分為四個途徑:「更正」、「變更」、「鄉村地區整體規劃」及「原住民族特定區域計畫」。不僅可處理過去累積的土地使用問題,並回應當前土地使用的需求,積極實踐原住民族固有且獨特土地治理的空間。部落傳統空間之使用慣習為一個整體,是完整的生活空間,但對應當代土地使用管制系統後,可能橫跨都市計畫區與非都市土地,亦可能被劃分為不同的國土功能分區,導致空間管理被分割。對原住民族而言,空間應有適用整體、部落的方法管理。因此吳理事長認為,土地使用工具運用的開展,同時連動深入原住民族實踐土地治理的主體與技術,或許可成為未來土地自治的基礎。

 

第四場次與談人賴宗裕教授(國立政治大學地政學系)集結各發表人之分享,當部落遇到國家時,常會感到失望,因國家並未深入了解、理解部落與原住民族如何看待這塊土地的價值,如何維繫生活與生產。而國土計畫法以由下而上的規劃,凸顯當部落遇到國家時,國家必須尊重部落之需求。國土計畫亦可透過參與式規劃,讓部落耆老帶領青年共同參與,讓青年對自己的部落更深入認識以及認同。

 

綜合討論 培育原住民族土地人才之展望

論壇來到了尾聲,邀請了政大地政系林老生系主任、顏愛靜教授以及民族系王雅萍系主任、官大偉副教授以及與會來賓共同討論培育原住民族土地人才之展望。各位與與會來賓針對原住民碩專班的課程規劃、學費及招生方式詢問相關問題以及建議。

官教授表示:「原住民族的人才培育是一個長期的準備,並非僅是一個學校的責任。應結合不同組織、單位以及不同領域的專業,共同培育更多原住民族土地人才。毛利著名的解殖民學者Linda Smith曾說:「要解決原住民教育的問題,首先要解構,即是培育更多原住民族教師。」同樣地,欲解決原住民族土地問題,必須培育更多原住民族土地專業人才,將所學回應自身部落,為原住民族土地議題共同努力!

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